一、監管主體的變化情況

擔保業的監管主體頻繁變化，歷經人民銀行、國家經貿委、國家發改委，融資性擔保業務監管部際聯席會議制度。聯席會議制度在2009年建立，由發展改革委、工業和信息化部、財政部、商務部、人民銀行、工商總局、法制辦、銀監會組成，銀監會為牽頭單位，主要職責是：實施融資性擔保業務的監督管理，防范化解融資擔保風險，促進融資性擔保業務健康發展。聯席會議制度主要是對融資性擔保公司進行監管，而非融資性擔保公司監管一直處于真空地帶。

圖表1：監管主體的變化情況

資料來源：國家統計局 前瞻產業研究院整理

二、監管政策的變化情況

為規范我國擔保行業的健康發展，近年來我國頒布了各種規范和監管政策性文件，加大了對擔保行業的監管力度。其中，根據對《融資性擔保公司管理暫行辦法》和《融資性擔保公司內部控制指引》的解讀，不難發現，未來我國擔保行業將會進入加速洗牌的狀態，將淘汰一批盈利差、操作不規范的擔保企業，進而促進融資性擔保業健康長遠發展，緩解我國中小企業貸款難題。

2010-2015年擔保行業主要監管政策

1、2010年3月8日《融資性擔保公司管理暫行辦法》

在經營業務方面，《辦法》規定融資性擔保公司可以經營貸款擔保、票據承兌擔保、貿易融資擔保、項目融資擔保、信用證擔保及其他融資性擔保業務等，但不得吸收存款、發放貸款、受托發放貸款、受托投資等。融資性擔保公司可以從事再擔保和辦理債券發行擔保業務，但該類融資性擔保公司的注冊資本不得低于1億元，且連續經營兩年以上。

在準備金提取上，融資性擔保公司應當按照當年擔保費收入的50%提取未到期責任準備金，并按不低于當年年末擔保責任余額1%的比例提取擔保賠償準備金。

2010年11月25日《融資性擔保公司內部控制指引》

在內部控制方面，《指引》要求融資性擔保公司應當明確劃分董事會、監事會、高級管理層之間、相關部門之間、崗位之間、上下級機構之間的職責，建立職責清晰、相互監督制約的機制。

在經營業務方面，《指引》規定融資性擔保公司應當以融資性擔保業務為核心主業，在法律、法規和規章允許的范圍內開展其他業務。

2、2011年6月21日《關于促進融資性擔保行業規范發展意見》

《意見》中鼓勵規模較大、實力較強的融資性擔保機構在縣域和西部地區設立分支機構或開展業務;并要求對融資性金融機構制定完善的扶持政策體系，加強扶持資金管理，落實對符合條件的融資性擔保機構的財稅優惠政策，建立扶優限劣的良性發展機制。

3、2014年1月7日《關于清理規范非融資性擔保公司的通知》

銀監會、發展改革委、工業和信息化部等八部委聯合發布《關于清理規范非融資性擔保公司的通知》，要求各地集中清理規范非融資性擔保公司，重點是以“擔?！泵x進行宣傳但不經營擔保業務的公司。

4、2014年5月27日《跨境擔保外匯管理規定》

為完善跨境擔保外匯管理，規范跨境擔保項下收支行為，促進跨境擔保業務健康有序發展，根據《中華人民共和國擔保法》等法律法規制定本規定。

5、2015年10月《銀行業金融機構與融資擔保公司業務合作指引(征求意見稿)》

在兼顧控制風險與支持小微“三農”的基礎上，對《指引》的條款逐一進行分析和提出意見，使該《指引》能夠平等保護銀擔雙方的權益，促進銀擔合作的健康發展。

備注：2012年12月，銀監會融資擔保部計劃對2010年3月下發的《融資性擔保公司管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)進行修訂，修訂后的《暫行辦法》將在放開對外投資比例和風險準備金有較大改動，屆時對外投資比例或放開至40%。其次，對風險準備金的提取辦法也將有所改動。

三、擔保行業促進性政策發布分析

為保障擔保行業的順利健康發展，近年來，國家有關政府部門除了辦法監管性政策文件以外，還出臺了一系列促進政策。

圖表2：2011-2015年擔保行業促進性政策

數據來源：前瞻產業研究院整理

四、擔保行業其他規范性法規分析

其他如《中華人民共和國擔保法》、《規范保險機構對外擔保有關事項的通知》、《銀行業金融機構與融資性擔保機構業務合作風險提示的通知》的出臺，在一定程度上保證了擔保行業的發展。

圖表3：1995-2015年擔保行業規范性法規

數據來源：前瞻產業研究院整理

五、擔保行業市場整頓情況分析

擔保行業魚龍混雜。目前擔保公司主要分三類，一類是納入監管體系的融資性擔保公司，第二類是非融資性擔保公司，第三類則是以擔保公司名義開展擔保和非擔保業務的中小型金融機構。融資性擔保業務由于高風險、高資本要求的業務屬性，監管部門對其監管力度較非融資性擔保業務更為嚴格。

目前監管仍面臨諸多問題。第一，監管主體仍不明確;第二，法律法規尚不健全;第三，監管執行力仍待提高。部際會議對地方政府部門的約束力不足，地方管理部門的專業水平有限，加上監管法規的不健全，對于融資性擔保企業的監管浮于表面。

由于一些地區非融資性擔保公司數量激增、業務混亂等問題日益突出，大量非融資性擔保公司不經營擔保業務，甚至從事非法吸收存款、非法集資、非法理財、高利放貸等違法違規活動，對有關地區經濟社會發展造成了嚴重影響。我國融資性和非融資性擔保公司分別在2011年和2014年經歷整頓。

圖表4：擔保行業兩次主要整頓

數據來源：前瞻產業研究院整理